改革开放以来，随着工业化的快速推进和经济的高速增长，中国经历了人类历史上速度最快、规模最大的城镇化进程。与此同时，由于农业天然的弱质性，比较利益不断下降，尽管国家采取一系列扶持政策措施，但农民、农村、农业的各种问题持续积累，城乡差距不断拉大，城乡关系问题也成为理论界研究的热点。从目前国内现有文献可以发现，理论界已逐渐形成共识，认为应把三农问题放在更宽广的视野中进行研究，要立足经济社会全局，通盘考虑中国的城镇化和农业农村的动态关系，推进城乡一体化发展。但对城乡一体化发展往往片面理解为是一个单向进程，即城乡一体化发展就是城市支持农村，工业反哺农业，最终农村发展的方向还是重复城市化的路径。照此研究思路推进的所谓城乡发展一体化只能是城乡一面，实践中此种弊端已逐渐显现。2015年4月30日，习近平总书记在主持中共中央政治局第二十二次集体学习时强调要健全城乡发展一体化体制机制[1]。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出坚持工业反哺农业、城市支持农村，健全城乡发展一体化的体制机制，推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化[2]。因此，本文立足于宿州，力图通过研究分析宿州推进城乡一体化发展的优势、劣势、机遇和挑战，并就宿州如何推进城乡一体化发展提出相应的对策和建议，从而为经济新常态下欠发达地区乃至全国推进城乡一体化发展提供理论参考和实践借鉴。 1　宿州市城乡一体化进展情况分析 近年来，宿州市积极主动调整发展思路，以增加城乡常住居民人均可支配收入为抓手，以城乡基础设施为重点，以城乡公共服务均等化为目标，以提升城乡社会治理能力为保障，推动城乡协调发展，城乡发展一体化成效显著。 1.1　城乡常住居民人均可支配收入稳步增长，差距逐年缩小 宿州市大力推进全国农村改革试验区和国家现代农业示范区建设，强化对农民的创业扶持，加快培育农业新型经营主体，家庭农场、现代农业产业化联合体数量已居全省前列，奠定了农民长期增收的基础。同时创新扶贫开发方式，实施精准扶贫，加大农村劳动力就业转移力度，出台金融扶贫的措施和办法，农村常住居民人均收入快速增长，城乡常住居民人均收入差距不断缩小。2015年，宿州市农村常住居民人均可支配收入9140元，增长9.7%，较2010年增加4374元，快于GDP和城镇常住居民人均可支配收入增速；宿州市城乡常住居民人均可支配收入比由2010年3.08∶1缩小至2.59∶1[3]。 1.2　城乡基础设施建设加速推进 宿州市大力开展“城乡建设突破年、奋进年、提升年”活动，统筹实施市区绿化、亮化、美化、净化工程和美好乡村建设，开展宿州市城市总体规划修编工作，所辖四个县均完成总体规划修编。2015年，全市城乡基础设施建设投资183亿元，实施重点工程176项，基础设施建设实现重大进展，“产”“城”一体步伐加快，旧城改造有序推进，市容市貌焕然一新，城市品位显著提升。宿州市把农村基础设施建设放在更为突出的位置，大力实施村级道路、饮水安全、危房改造等项目建设，农村基本设施有效改善，第二批37个美好乡村示范村建设完成，第三批40个示范村建设稳步推进，农村电网改造升级全面铺开，农村环境面貌大为改观[3]。 1.3　城乡基本公共服务初步实现均等化 宿州市按照城乡基本公共服务改革发展的核心要求，以民生需求为导向，加大硬件设施建设的力度，探索推进公共服务体制机制、内容载体、方法手段创新，促进城乡基本公共服务初步均等化。2015年民生支出249.4亿元，占财政总支出的84.7%，33项民生工程年度任务圆满完成。完善文化基础设施建设，保障群众的基本文化权益，先后建成了市级“两馆一院”(文化馆、图书馆、大剧院)、102个乡镇综合文化站和125个公共电子阅览室，形成了比较完备的市、县、乡镇、村四级公共文化设施网络。卫生和计生工作扎实推进，构建农村三级医疗卫生服务网络，泗县基层机构整合模式已在全国推广。全力推进社会保障“全覆盖”，实施全民参保计划，新农合参保率100%，城乡居民基础养老金标准提高[3]。 1.4　城乡社会治理能力不断增强 宿州市积极推行网格化城乡新型社区管理模式，不断完善流动人口服务管理，强化对社会组织服务监督管理，构建社会矛盾纠纷“联调”工作体系，社会治理体系和治理能力不断完善和提升，社会治理的精细化程度不断提升。拓展城乡居民与基层政府、社会组织、驻社区单位等各类主体协商的渠道和途径，完善城乡居民诉求表达、利益协调和权益保障机制。进一步健全村(居)民会议、村(居)民代表会议议事规程，制定村(居)务监督委员会工作规则。 2　宿州市城乡一体化发展的SWOT分析 到2020年，宿州将同全国全省一样全面建成小康社会，经济发展态势与全国基本一致，处于“三期”叠加阶段，经济发展步入新常态，经济增长由高速转向中高速，增长动力由显性的投资因素转向更加隐性的消费和创新，发展优势由低要素成本转向改革红利。结合宿州市及周边市的经济社会发展状况，采取SWOT分析法来分析宿州市在推进城乡一体化发展过程中所具有的优势、劣势、机遇和挑战。 2.1　优势(S) 一是资源富饶。宿州资源丰富，特色鲜明。所辖四县一区均为全国著名粮棉大县，素有“果海粮仓”之称，小麦、玉米、花生产量居全省前列，萧砀百里黄河故道是全国最大的连片水果产区，灵璧、泗县均为全省畜牧十强县，砀山酥梨、萧县葡萄、符离集烧鸡、夹沟香稻米等名优特产久负盛名。全市已发现矿产28种，灵璧石雄居中国四大奇石之首，已经成为宿州的城市名片。二是交通区位优势突出。宿州交通便捷，境内铁路、公路交织，已经形成了“两纵三横”的铁路网和“三纵两横”的高速公路网，随着重大交通网络的不断完善，宿州通江达海、连东贯西的枢纽地位将更加突出。三是人居环境优越。宿州市是我国南北东西的过渡地带，地理位置处于东经116°09′～118°10′、北纬33°18′～34°38′，面积9787 km2，境内以平原为主，沃野千里。年降水量774～895 mm，年均气温14℃～14.5℃，大的自然灾害很少，非常适合人类居住，全市人口平均预期寿命及万人百岁以上老人占比均居安徽省前列。这一切都为宿州市推进城乡一体化发展提供了非常有利的自然条件和社会条件。 2.2　劣势(W) 一是经济基础薄弱。宿州市作为传统的农业地区，长期以来经济基础薄弱，产业层次较低，发展水平大大落后于全省和全国平均水平。2015年全市人均GDP 元，折合3599美元，不到全国人均水平的一半；全市贫困人口超过40万，所辖四个县均为全国扶贫开发重点县，所辖区也是省扶贫开发重点区，脱贫攻坚任务艰巨。二是城镇化水平低。宿州市1999年建立，受经济基础、产业结构等因素的影响，城镇化进程较慢，城镇化率低于全省和全国平均水平。截至2015年底，宿州市常住人口554.1万人、户籍人口649.51万人，常住人口和户籍人口城镇化率分别为38.73%和17.1%[3]。城镇整体规模不大、功能不强，难以发挥对农村的辐射带动作用。三是要素制约趋紧。近年来，宿州市经济社会发展中环境、资金、劳动力等要素制约趋紧，压力凸显。耕地、生态红线保护与建设用地紧张之间的矛盾更加突出。可利用水资源相对短缺，节能减排和环境保护任务更加艰巨。受市场经济大环境的影响，资金、人才甚至普通劳动力大量外流，推进城乡一体化发展面临“缺人、缺地、缺钱”的境地[4]。 2.3　机会(O) 一是国家政策支持。国家未来将着力推动区域协调发展，从投资、信贷、利用外资、重大基础设施建设项目布局等方面加大对包括宿州市在内的中西部地区的扶持力度。“一带一路”、长江经济带、中原经济区等国家战略深入实施，中共安徽省委、安徽省人民政府连续出台加快皖北发展的政策措施，多重区域经济发展政策叠加，有利于宿州市全方位扩大开放合作，加快形成新的经济增长点。二是创新改革深入推进。国家深入实施创新驱动战略，安徽省率先系统推进全面创新改革试验，全面深化改革持续推进，有利于宿州市破除制约发展的体制机制弊端，注入加速发展新动力，实现更有质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。三是产业梯度转移。近年来，我国沿海地区产业加速向内地转移，有些产业呈整体转移的态势。宿州市凭借在全国经济发展梯度推进和沿海产业梯度转移中承东启西、联络南北良好的区位优势以及资源比较丰富、商务成本较低、环境不断优化等综合优势，必将在新一轮产业转移中取得有利位置。 2.4　威胁(T) 一是经济发展步入新常态。目前我国经济进入新常态，经济增速由高速转向中高速，宏观经济政策将保持相对稳定，大规模的经济强刺激政策很难出台，这将对正处在既要跨越赶超，又要转型升级的宿州市经济发展和推进城乡一体化进程产生不利影响。二是国家及省主体功能区规划的制约。十二五规划以来，国家及安徽省根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力实施主体功能区规划，宿州市除土甬桥区、四个县城及个别乡镇外，其余大部分地区均被列入限制开发地区，国家及省在进行产业规划、重大项目布局、建设用地指标等方面对宿州市的支持力度可能受到一定的限制。三是区域竞争日益激烈。宿州地处苏、鲁、豫、皖交界，市场化水平不高，与周边市资源同质、产业同构现象突出，在资金、资源、技术、人才等要素资源竞争中处于不利地位。省内皖北其他地区发展咄咄逼人，淮海经济区苏北、鲁南、豫东南等地区发展呈现蓬勃态势。宿州发展腹地受到不同程度地的挤压，资源大量分流，难以集聚到更多的生产要素[5]。 3　宿州市推进城乡一体化发展的建议 结合宿州市及周边市的经济社会发展状况，基于SWOT分析法对宿州市在推进城乡一体化发展过程中所具有的优势、劣势、机会和威胁因素进行分析，可以清晰看出宿州市推进城乡一体化发展哪些是有利的、值得发扬的因素，哪些是不利的、应该避免的因素，便于在政策层面加以调整，重组资源或改变策略，以加快宿州市推进城乡一体化发展步伐，早日实现预期的目标。 3.1　推进全面深化改革，实现城乡居民基本权益平等化 加快推进城乡一体化发展，难点在于打破城乡二元体制，关键在于全面深化改革，注重从制度层面来保证城乡居民基本权益平等化的实现。这就要求市政府通过制度改革和创新，实现公民身份、公民权利和社会管理的一体化以及治理结构、财政保证制度的一体化。一是贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，构建“全域宿州”城乡一体化发展的新格局。进一步完善城乡规划体系，摈弃传统的“城市、农村”二分法，将宿州市9787平方公里国土作为城乡一体化发展的基本单元，编制覆盖全市域的城乡一体的发展规划，逐步推进国民经济和社会发展规划、土地利用规划、新型城镇化规划、美丽乡村建设规划等“多规合一”，建立以宿城为中心区，以“萧、砀、灵、泗”县城为中心，以中心镇为节点，以行政村为基础的城乡一体化发展空间格局。二是推进户籍产权制度改革创新，实现城乡居民政治和财产权益平等化。深化户籍制度改革，推行城乡一体的居住证制度，实现城乡居民身份一样，权益平等，形成完善的城乡居民平等的教育、医疗、就业、社会保障制度。大胆探索农村产权制度改革，对农村的承包地、林地、宅基地等各类资产全面赋权颁证，允许抵押、转让和继承，明晰所有权，盘活经营权，落实处置权，保障收益权，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度，同时积极搭建农村产权交易平台，为农村产权进入市场开辟渠道[6]。三是创新社会治理体系，保证城乡居民基本权益平等。适应日趋一体化的城乡关系，以城乡社会管理一体化为着力点，给予城乡平等的发展权利、发展地位，建构城乡互动和融合的发展机制与平台，实现城乡一体化治理。统筹整合区域行政管理体制，稳步推进镇村体制向街道社区体制转变，实现社会管理由单向政府管理为主向多元综合治理转变，建立纵向到村、横向到边的城乡社会治理一体化体制，全面提升城乡综合治理能力。 3.2　推进产业发展融合，实现城乡居民收入均衡化 目前，宿州市城乡居民人均可支配收入还存在较大差距，根本原因在于城乡之间产业分割，城乡劳动者就业机会不平等，从而导致工资收入两极分化，而要实现城乡居民收入均衡化，必须推进城乡产业发展融合，为城乡居民特别是农村居民提供获得更多收入的机会。首先培育壮大主导产业，打开城乡居民增收空间。市及各县区要统筹产业布局，按照“差异化、个性化、特色化”的原则，合理布局规划工业园区，科学定位主导产业，培育壮大主导产业，拉动经济持续快速增长，打开城乡居民增收空间。在主导产业的选择上，一要慎重，必须把握产业发展规律和发展方向，化本地资源优势为竞争优势，打造核心竞争力，切记好高骛远、一厢情愿地选择所谓的“高科技产业”，同时也要防止低水平重复建设；二要坚持，主导产业一旦选定，就要做到主导产业首位发展，咬住不松，坚持不懈，久久为功，一任接着一任干。其次推动“一二三”产业融合，拓宽城乡居民增收途径。按照产业融合的理念，尽快编制一二、一三、二三产业融合发展的新型业态的发展规划，加强产业规划的衔接，在产业定位、产业布局、产业体系等方面着重突出产业融合的特征。当前，宿州要以农产品深加工业为引领，选择适合融合的，与人民群众生活息息相关、有基础、有优势、成规模的重点产业，选择与生态文明结合、与文化旅游结合的亮点产业，选择新兴起的新模式、新业态，比如“互联网+”的新增长点等，通过重新排列组合和资产重组，整合各级对三次产业的投入，加快资产融合、技术融合、要素融合、利益融合，实现一二三产业融合发展，拓宽城乡居民增收途径。再次推进农业现代化，夯实城乡居民增收基础。在坚持和完善农村基本经营制度的基础上，抓紧落实土地承包经营权确权登记，稳定土地承包关系，为“三农”发展提供制度“定盘星”。建立健全土地经营权流转市场，引导土地承包经营权规范有序流转，发展多种形式的适度规模经营，把握好流转、集中、规模经营的度，落实好尊重农民意愿和维护农民权益的要求。实施“现代农业+”工程，包括“现代农业+”循环产业、“现代农业+”服务业、“现代农业+”电子商务、“现代农业+”文化旅游等，实现“大粮仓”向“大厨房”“大田地”向“大游园”转变。引导农民瞄准市场，调整优化农业结构，推动农业生产由生产导向为主转到更加注重消费导向上来，积极发展休闲农业，拓展农业多种功能，夯实城乡居民增收基础。 3.3　推进基础设施完善升级,实现城乡公共服务均等化 基础设施是城乡赖以进行生产、生活活动的物质基础，其本身对促进城乡发展一体化具有较强的关联效应、乘数效应、溢出效应、成本效应及结构效应。一是加快基础设施硬件提档升级。提升城乡道路网络建设水平，在加快建设宿州市高层次对外交通通道的同时，全速推进“宿萧砀”快速通道和“宿灵泗”快速通道等域内主干路网建设，增强支撑城乡一体化发展的能力。按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思想，大力建设城乡水利设施，提升防洪减灾能力，保障城乡一体化发展的水资源供给。适应城乡发展和产业升级新要求，全面实施电网滚动规划，加快电网建设。二是公平合理配置基本公共服务资源。实施“城乡校际联盟行动计划”， 整合教育资源平台，大力发展现代远程教育，利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面，让农村学校共享城市优质教育资源。建立城乡居民方便共享的公共卫生和基本医疗服务体系，健全网络化城乡基层医疗卫生服务运行机制，加强区域公共卫生服务资源有效整合，让基层群众便捷分享城市优质医疗资源。完善市、县(区)、乡(镇)三级公共文化基础设施，基本实现公共文化服务设施规范化和人才队伍建设制度化。建立统筹城乡的文化事业发展机制，城市文化功能向农村延伸，实现文化信息资源共享工程全覆盖[7]。三是建立城乡基本公共服务均等化制度体系。突出问题导向，找准宿州市深化基本公共服务均等化综合改革的突破口和着力点，着力破解制约基本公共服务均等化的体制机制障碍，探索建立基本公共服务的资金投入保障机制、公共资源均衡配置机制、多元化供给机制、民主决策机制、绩效考评监督价机制，形成覆盖全程、共建共享、城乡一体的社会化公共服务体系。 3.4　推进双向自由流动，实现城乡要素配置合理化 实现城乡要素配置的合理化，关键是要消除人为设置的各种障碍，建立城乡一体化的要素市场，促进各类生产要素在城乡之间双向自由流动，发挥市场对资源配置的决定性作用[8]。一是深化土地管理制度改革，实现城乡土地要素市场化配置。发挥市场对土地资源配置的决定性作用，在市场上发现土地作为一种重要的生产要素的价值，特别是农村土地资源的市场价值。宿州市在这方面应利用全国农村改革试验区和国家现代农业示范区的先天优势，积极探索，大胆创新，按照“确权是基础，流转是核心，配套是保障”的思路，加快明晰农村土地产权主体，发放使用权证，为市场配置土地资源奠定基础。二是建立农村产权交易平台，鼓励资本有序进入。在规划区内开展城乡居民土地、住宅产权同权化为基础的不动产产权登记和交易流转改革试点，探索实现农村土地和住房实物形态的价值化。推出农村住房抵押、流转土地经营权抵押、青年创业创新、集体经济股权质押等贷款政策。三是借鉴浙江嘉兴“两分两换”经验，探索农村集体建设用地流转机制。在确保农民权益和坚持依法、自愿、有偿原则的前提下，将农民宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；以承包地换股、换租、增保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。